Ιούλιος 2017

Στη σημερινή ελληνική Δημόσια Διοίκηση είναι εμφανές ότι το κλασικό γραφειοκρατικό σύστημα διοικητικής οργάνωσης, με κύριο εμπνευστή αυτού τον Max Weber (1911), δεν αποδείχθηκε τόσο αποτελεσματικό και λειτουργικό όσο θα έπρεπε. Χαρακτηρίζεται από τις ευρύτερα γνωστές παθολογίες : «την απουσία συλλογικής δράσης, την αναξιοκρατία, τη σπατάλη διαχείρισης των περιορισμένων διαθέσιμων πόρων, τη διαφθορά, την αδράνεια, το νομικισμό, τη διοικητική ισοπέδωση, την ατροφία του πειθαρχικού δικαίου, την εκδήλωση ήσσονος προσπάθειας συμπεριφορών, τις οργανωτικές επικαλύψεις και την απουσία ορθολογικής σχεδίασης θέσεων εργασίας».

Η αναποτελεσματικότητα αυτή, επηρεάζει και τις δύο πλευρές, ήτοι τόσο την πλευρά του διοικούμενου πολίτη, ο οποίος συχνά καταλήγει να μην εξυπηρετείται, όσο και αυτή του ίδιου του δημοσίου υπαλλήλου, ο οποίος πολλές φορές αδικείται. Ο συνδυασμός δε των ανωτέρω παθογενειών με την λειτουργική ανεπάρκεια του γραφειοκρατικού μοντέλου διοίκησης σε συνθήκες χρηματοοικονομικής στενότητας, την πληροφοριακή και τεχνολογική έκρηξη, την παγκοσμιοποίηση της οικονομίας και τη διεθνή ανταγωνιστικότητα, συμβάλει καταλυτικά στην εμφάνιση και την εδραίωση του Νέου Δημόσιου Μάνατζμεντ στη Δημόσια Διοίκηση.

Το Νέο Δημόσιο Μάνατζμεντ, αποτελεί ένα μοντέλο διοικητικής οργάνωσης, που προτάθηκε ως ένα μοντέλο – λύση , απέναντι στα ενδεικτικώς αναφερόμενα ανωτέρω υπαρκτά προβλήματα της Δημόσιας Διοίκησης . Εισήχθη στη διεθνή βιβλιογραφία από πολιτικούς επιστήμονες, οι οποίοι μελετούσαν τον τομέα της Δημόσιας Διοίκησης στο Ηνωμένο Βασίλειο και την Αυστραλία (Hood,1991 και Hood/Jackson, 1991) .

Σύμφωνα με τη θεωρία του, η Διοίκηση εκλαμβάνεται ως τεχνική, που αποσκοπεί στην ικανοποίηση οικονομικών στόχων και επιδιώξεων, ενώ αποκαλείται και «Επιχειρηματική Διοίκηση» (entrepreneurial management) , καθώς στηρίζεται στην ιδέα της απόρριψης κάθε διαχωριστικής γραμμής μεταξύ δημοσίου και ιδιωτικού τρόπου διοίκησης. Εμπνέεται από τον ιδιωτικό τομέα , επιδιώκοντας την επίτευξη συγκεκριμένων στόχων και την εν γένει αποτελεσματικότητα του Δημοσίου , μέσω «μεταφοράς» ελεγκτικών μηχανισμών διοίκησης, επιτυχώς δοκιμασμένων στους ιδιωτικούς οργανισμούς και τις επιχειρήσεις. Παράλληλα, αξίωμα του αποτελεί η ρήση οτι «η Διοίκηση είναι Διοίκηση» (management is management), ενώ αμφισβητείται έντονα η γραφειοκρατία, ως κατάλληλος τρόπος διαχείρισης των ανθρώπινων προβλημάτων που ζητούν λύσεις από τους Δημόσιους φορείς.

Βασική διαφοροποίηση του Νέου Δημοσίου Μάνατζμεντ από το κλασικό σύστημα διοικητικής οργάνωσης είναι, ότι ενώ το τελευταίο δίνει έμφαση στις διαδικασίες παραγωγής των αποτελεσμάτων, το ΝΔΜ οργανώνει τις δράσεις με βάση τις ανάγκες των πολιτών και κρίνει την επιτυχία της λειτουργίας του από τα αποτελέσματα που οι δημόσιες υπηρεσίες επιτυγχάνουν.

Η ιδεολογία του ΝΔΜ επιτυγχάνεται κυρίως, με την κατασκευή ολοκληρωμένων συστημάτων μέτρησης απόδοσης, την έμφαση στις εκροές και το αποτέλεσμα, την αποκέντρωση υπηρεσιών μέσω μεταφοράς ικανού βαθμού εξουσίας σε φορείς της περιφέρειας, την ενίσχυση του ανταγωνισμού, την υιοθέτηση μεθόδων management που έχουν επιτυχή εφαρμογή στον ιδιωτικό τομέα και τη συντηρητική και πειθαρχημένη διαχείρηση των πόρων . Ενδεικτικά, οι καινοτόμες δράσεις που εισάγει είναι  :

1.            O στρατηγικός προγραμματισμός πολιτικής (policy). Επιβάλλει την αντιμετώπιση των δημοσίων οργανώσεων ως θεσμούς ανάπτυξης πολιτικών και όχι ως θεσμούς παροχής υπηρεσιών (delivery policies) , ενώ το κράτος είναι αυτό που σχεδιάζει και διαμορφώνει τους θεσμούς στα πλαίσια των οποίων κατανέμονται και συντονίζονται οι διαθέσιμοι πόροι.

2.            Η διοίκηση αποτελεσμάτων . Με στόχο την αποτελεσματικότητα, η διοίκηση αυτής της μορφής υλοποιεί προγράμματα παροχής υπηρεσιών και αγαθών προς τους πολίτες.

3.            Η διοίκηση ολικής ποιότητας. Στόχος της είναι η αξιοπιστία, η ακεραιότητα και η αποτελεσματικότητα των δημοσίων υπηρεσιών.

4.            Η ηλεκτρονική διακυβέρνηση. Αντικαθιστά τις χρονοβόρες διαδικασίες με απλούστερες και ταχύτερες διαδικτυακά.

5.            Η μέτρηση συγκριτικής απόδοσης (benchmarking) και controlling. Αφορά στον έλεγχο επίτευξης των επιδιωκόμενων αποτελεσμάτων, μέσω της συγκεκριμενοποίησης των στόχων, της μέτρησης και ποσοστικοποίησης αποτελεσμάτων , της κριτικής ανάλυσης οικονομικών πόρων και του ελέγχου του κόστους λειτουργίας.

6.            Η κατάρτιση προϋπολογισμού και η μισθοδοσία υπαλλήλων με βάσει δείκτες απόδοσης.

7.            Ο ίδιος ο πολίτης ως συντελεστής της μεταρρύθμισης του ΝΔΜ. Κατά το νέο Δημόσιο Μάνατζμεντ, πυρήνα της στοχοθεσίας της διοικητικής δράσης αποτελεί η ικανοποίηση των αναγκών του πολίτη, αποτελώντας έτσι ένα πρότυπο διοίκησης προσανατολισμένο προς αυτόν. Προς το σκοπό της διασφάλισης παροχής των δημοσίων υπηρεσιών υπέρ των χρηστών τους , η διοίκηση πρέπει να χρησιμοποιεί τις σύγχρονες τεχνολογίες της πληροφορίας και της επικοινωνίας, ώστε ο πολίτης να μπορεί να έχει έυκολη πρόσβαση στο κράτος ανάλογα με τις ανάγκες του.

8.            Αξιοποίηση των Τεχνολογιών Πληροφορικής και Επικοινωνιών (ΤΠΕ). Οι τεχνολογίες αυτές, επιλύουν τα προβλήματα για τη βελτίωση της διοικητικής ικανότητας.

9.            Βελτίωση της παραγωγικότητας του Δημοσίου Τομέα. Οι πολίτες αντιμετωπίζονται σαν καταναλωτές με αυξημένες ανάγκες , ενώ το βάρος ικανοποίησής τους μετατοπίζεται στην εκάστοτε πολιτική εξουσία, η οποία καλείται να ιδρύσει νέες υπηρεσίες και να μειώσει δραστηριότητες που άλλοτε ανήκαν στη δημόσια εξουσία.

10.         Η εργαλειακή προσέγγιση της Διοίκησης και η αντιμετώπισή της ως καθαρά τεχνικής διαδικασίας υπό το πρίσμα  τριών βασικών οικονομικών αξιών: της Οικονομικότητας, της Αποδοτικότητας και της Αποτελεσματικότητας, γνωστά στη θεωρία της Διοικητικής Επιστήμης και ως «τα τρία Ε»  ( Economy, Efficiency, Effectiveness).

Όπως γίνεται σαφές , τα πλεονεκτήματα του ΝΔΜ εμφανίζονται κυρίως στην παροχή ποιοτικών και αποτελεσματικών υπηρεσιών προς τους πολίτες. Χαρακτηρίζεται από εξωστρέφεια, με τον πολίτη – λήπτη της υπηρεσίας να θεωρείται «πελάτης» και να αντιμετωπίζεται με τον τρόπο αυτό από τους δημοσίους υπαλλήλους, ενώ παράλληλα θεσμοθετεί την καλύτερη ποιότητα στις παρεχόμενες υπηρεσίες, την οικονομική και ποιοτική αποτελεσματικότητα και τέλος την έλλειψη κάθετης ιεραρχίας, καθώς η δημόσια υπηρεσία οργανώνεται «δικτυακά» και η αρμοδιότητα λήψης απόφασης επικεντρώνεται σε «ένα σημείο» γνωστό και ως «one stop shop».

Στάθμιση των αρχών του νέου αυτού μοντέλου διοικητικής οργάνωσης, θα πρέπει να είναι ο ίδιος ο «άνθρωπος» , που βρίσκεται πίσω από κάθε δημόσια θέση και διακρίνεται από τις ιδιαιτερότητες , τα χαρίσματα και τις αδυναμίες του.  Συνεπώς, στο όνομα ενός άκρατου ανταγωνισμού και μίας Δημόσιας Διοίκησης με στοιχεία ιδιωτικής επιχείρησης, χαρακτηριζόμενης από «crash tests» και δείκτες αποτελεσμάτων, δεν θα πρέπει να θυσιάζονται η Δημοκρατική και Συνταγματικά κατοχυρωμένη Αρχή του σεβασμού της προσωπικότητας του ατόμου, αλλά ούτε η προάσπιση των ατομικών και κοινωνικών του δικαιωμάτων. Παράλληλα, κομβικής σημασίας στοιχείο αποτελεί η παραδοχή , ότι ο όποιος εκσυγχρονισμός της Δημόσιας Διοίκησης κρίνεται στο τέλος και από την κινητοποίηση των ίδιων των Δημόσιων λειτουργών, οι οποίοι μόνον εφόσον πεισθούν να γίνουν μέρη-φορείς της αλλαγής και πιστέψουν σε αυτή ,  τότε και  μόνο τότε  θα την υλοποιήσουν.

Σε κάθε περίπτωση ωστόσο, το Νέο Δημόσιο Μάνατζμεντ εμφανίζεται ως ένα μοντέλο διοικητικής οργάνωσης του Δημοσίου τομέα πολλά υποσχόμενο , προκειμένου να αντιμετωπισθούν οι χρόνιες παθογένειες του.

Τάτση Αγάπη, Δικηγόρος

Ενδεικτική βιβλιογραφία :

·              Αγγελόπουλος Κ. Σελ.570 επ. στο έργο: Σύγχρονες τάσεις στη διοικητική επιστήμη: "Νέα Δημόσια Διοίκηση", εταιρική κοινωνική ευθύνη και κοινωνία των πολιτών , Πρακτικά συνεδρίου, Χίος, Πανεπιστήμιο Αιγαίου, 11 – 13 Οκτωβρίου 2008, Συλλογικό έργο, επιμέλεια: Αντώνης Μακρυδημήτρης, Λεωνίδας Μαρούδας, Μαρία – Ηλιάνα Πραβίτα, Εκδόσεις Σάκκουλα Α.Ε., 2009

·              Αργυριάδης Δ., Π.Λιβεράκος, φ. Ντινάκη, Ε. Φαλάρας, Σ.Μαντέ, «Εφαρμογή δεικτών αξιολόγησης στη Δημόσια Διοίκηση: Αξιολόγηση έργου ελεγκτικών μηχανισμών της δημόσιας διοίκησης-ΓΕΔΔ», στο έργο: Σύγχρονες τάσεις στη διοικητική επιστήμη: "Νέα Δημόσια Διοίκηση", εταιρική κοινωνική ευθύνη και κοινωνία των πολιτών , Πρακτικά συνεδρίου, Χίος, Πανεπιστήμιο Αιγαίου, 11 – 13 Οκτωβρίου 2008, Συλλογικό έργο

·              Γιαννάς Π. , Χ. Μπιμπίτσος, Γ. Λάππας , Λογοδοσία των ΟΤΑ και Νέα Δημόσια Διοίκηση, στο έργο: Σύγχρονες

τάσεις στη διοικητική επιστήμη: "Νέα Δημόσια Διοίκηση", εταιρική κοινωνική ευθύνη και κοινωνία των πολιτών , Πρακτικά συνεδρίου, Χίος, Πανεπιστήμιο Αιγαίου, 11 – 13 Οκτωβρίου 2008, Συλλογικό έργο, επιμέλεια: Αντώνης Μακρυδημήτρης, Λεωνίδας Μαρούδας, Μαρία – Ηλιάνα Πραβίτα, Εκδόσεις Σάκκουλα Α.Ε., 2009

·              Κοϊμτζόγλου Ι., Η νομική προσέγγιση της διοικητικής μεταρρύθμισης,

·              http://www.pspa.uoa.gr/fileadmin/pspa.uoa.gr/uploads/Research/EDE/Conferences/SDE_2005/Papers/Koimtzoglou_Ioannis.pdf , ΕΚΠΑ , Τμήμα Πολιτικής Επιστήμης και Δημόσιας Διοίκησης

·              Κτιστάκη Σταυρούλα, Εισαγωγή στη Διοικητική Επιστήμη, Εκδόσεις Παπαζήση,2009

·              Christopher Hood , A Public Management for all seasons? Public Administration 1991, No69 pp3-19, Royal Institute for Public Administration

·              Jouke de Vries , Is New Public Management really dead?, OECD Journal on Budjeting Vol.2010/1

·              Gruening Gernod, Origin and theoretical basis on New Public Management, International Public Management Journal, 4 (2001) 1-25

·              Kahl Wolfgang, ομιλία του στις 11/5/2017 στο ΑΠΘ με τίτλο: Die Kontrolle der Verwaltung aus verfassungsrechtlicher Perspektive

Διέξοδο σε πλήθος μικροδιαφορών φαίνεται να προσφέρει η Ευρωπαϊκή Διαδικασία Μικροδιαφορών (ΕΔΜ), μια δικαστική διαδικασία ήδη σε ισχύ από το έτος 2007 (Κανονισμός 861/2007 – L 199/1), η οποία όμως τυγχάνει μέχρι στιγμής ελάχιστης –αν όχι μηδενικής- εφαρμογής. Ως διαδικασία καταλαμβάνει τις διασυνοριακές υποθέσεις αστικού και εμπορικού χαρακτήρα, οι οποίες έχουν χρηματικό ή χρηματικά αποτιμητό αντικείμενο, εφόσον η αξία τους δεν υπερβαίνει τις 2.000 €. Ήδη, δε, με τις τροποποιήσεις που επέφερε ο Κανονισμός 2015/2421 και θα ισχύσουν από 14.07.2017 μπορούν να εκδικαστούν με αυτήν τη διαδικασία οι υποθέσεις των οποίων το αντικείμενο δεν υπερβαίνει τις 5.000 €.  

Ειδικότερα, η Ευρωπαϊκή Διαδικασία Μικροδιαφορών θεσπίστηκε κατόπιν της διαπίστωσης ότι ιδίως στην περίπτωση των μικροδιαφορών -πόσο μάλλον των μικροδιαφορών που υπερβαίνουν τα σύνορα του εκάστοτε κράτους μέλους της ΕΕ- ο χρόνος, η προσπάθεια και η δαπάνη μπορεί συχνά να είναι εντελώς δυσανάλογα προς το ύψος της απαίτησης.

Με το σκεπτικό αυτό η διαδικασία διαρθρώθηκε ως εξής:

1.      Ο ενάγων καταθέτει συμπληρωμένο το τυποποιημένο έντυπο που επισυνάπτεται στο Παράρτημα του Κανονισμού.

2.      Ακολουθεί τυπική κρίση του Δικαστηρίου εάν η υπόθεση υπάγεται ή όχι στην ΕΔΜ και εάν τα στοιχεία της αίτησης είναι επαρκή ή χρειάζεται κάποια συμπλήρωση το έντυπο. Αν βέβαια η αγωγή είναι προδήλως αβάσιμη, η αίτηση απορρίπτεται, διαφορετικά το Δικαστήριο ενημερώνει τον ενάγοντα για τις αναγκαίες συμπληρώσεις. Εάν η υπόθεση δεν υπάγεται στην ΕΔΜ, ο ενάγων επιλέγει εάν θα την αποσύρει ή εάν θα την συνεχίσει σε εθνικό επίπεδο.

3.      Η αγωγή με τα συνοδεύοντα αυτήν δικαιολογητικά επιδίδεται μέσω ταχυδρομείου εντός 14 ημερών από την πλήρη συμπλήρωσή της στον εναγόμενο, ο οποίος καλείται να ανταποκριθεί εντός 30 ημερών συμπληρώνοντας ένα επίσης τυποποιημένο έντυπο. Εάν ο εναγόμενος ανταποκριθεί, αντίγραφο της απάντησης επιδίδεται στον ενάγοντα. Εξάλλου, ο εναγόμενος έχει τη δυνατότητα να προβάλει δικές του αξιώσεις καταθέτοντας ανταγωγή κατά όμοια διαδικασία (συμπλήρωση εντύπου Α κ.λπ.)

4.      Στο τελικό, πλέον, στάδιο, το Δικαστήριο εξετάζει το βάσιμο της αξίωσης και τα αποδεικτικά στοιχεία, έχοντας τη δυνατότητα να ζητήσει και περαιτέρω στοιχεία, αλλά και να καλέσει τους διαδίκους σε προφορική ακρόαση.

5.      Το Δικαστήριο αποφαίνεται επί της ουσίας και εκδίδει βεβαίωση ότι «η απόφαση αναγνωρίζεται και εκτελείται σε άλλο κράτος μέλος χωρίς να απαιτείται κήρυξη της εκτελεστότητας και χωρίς τη δυνατότητα αμφισβήτησης της αναγνώρισής της».

Από τα ανωτέρω γίνεται αντιληπτό ότι η Ευρωπαϊκή Διαδικασία Μικροδιαφορών αποτελεί διαδικασία της οποίας το κέντρο βάρους εντοπίζεται στην προδικασία· η πορεία και η διάρκειά της διαμορφώνονται μεταξύ άλλων από τη συμμετοχή ή μη των μερών και από τα έγγραφα που έχουν προσκομισθεί εντός των αυστηρών ορίων που έχουν τεθεί από τον Κανονισμό. Η αποτελεσματικότητά της φυσικά έγκειται και στο γεγονός ότι οδηγεί στην έκδοση εκτελεστού τίτλου, παρά τη δυνατότητα άσκησης ενδίκων μέσων. Ιδίως, δεν απαιτείται η αναγνώριση και η κήρυξη της  εκτελεστότητας της απόφασης  στην αλλοδαπή χώρα, αντίστοιχα με ό, τι προβλέπει ο Κανονισμός 1215/2012 Βρυξέλλες Ια- κατάργηση του exequatur). Αναφορικά, τέλος, με το κόστος της διαδικασίας, αυτό εμφανίζεται καταρχήν σαφώς μειωμένο. Ο ενάγων καλείται να πληρώσει το δικαστικό τέλος που απαιτείται από το εθνικό δίκαιο του κράτους μέλους –στην περίπτωση της Ελλάδας, το δικαστικό ένσημο- και την αμοιβή του δικηγόρου του (εφόσον επιλέξει να εκπροσωπηθεί από συνήγορο). Κατά τα λοιπά, δεν επιβαρύνεται με το κόστος των επιδόσεων στο εξωτερικό, το οποίο έξω από την ΕΔΜ αποτελεί αποτρεπτικό παράγοντα επιδίωξης είσπραξης απαιτήσεων μικρού ποσού με οφειλέτη κάτοικο εξωτερικού.

Προσωπική μου αίσθηση είναι ότι με την αρωγή όλων των εμπλεκόμενων μερών, των Ειρηνοδικείων, των Δικαστικών Λειτουργών και του δικηγορικού κόσμου, η Ευρωπαϊκή Διαδικασία Μικροδιαφορών μπορεί να αποτελέσει σημαντικό εργαλείο στα χέρια του ενάγοντος και έτσι να καταστεί δυνατή η επιδίωξη είσπραξης απαιτήσεων,για ποσά ως 5000€,  από χώρες του εξωτερικού

Αντωνία Καρδαμάκη-Ασκ.Δικηγόρος